Euroopan unioni on maailmanlaajuisestikin arvioiden ainutlaatuinen hallinnollinen kokonaisuus. Eräs hämmentävimmistä piirteistä on 11 virallisen kielen käyttö asiakirjoissa. Massiiviseen hallintoon kuuluu varsin monimutkaisiakin asioita. Tässä dokumentissa käydään läpi EU:n keskeisimpiä toimielimiä. Olen kerännyt tätä materiaalia lukiessani oikeustietellisen tiedekunnan pääsykokeeseen 2001.
Suomi liittyi Euroopan Unioniin vuoden 1995 alussa. Varsinainen liittymissopimus allekirjoitettiin Korfulla 24.6.1994, ja se on varastoitu Suomen sähköiseen sopimuskokoelmaan asiakirjana SopS 103/1994. Sopimuksella Suomi tuli osapuoleksi myös Euroopan Unionin perustamissopimuksissa, jotka määrittelevät mm. jäsenvelvoitteet. Samat asiakirjat myös määrittelevät EU:n toimielinten keskinäisen toimivallan sekä myös niiden aseman suhteessa kansallisiin valtarakenteisiin.
Koko tuhansien sivujen asiakirjamassaa voi tutkia Eduskunnan palvelimella HE 135/1994:n kohdalla. Tässä yhteydessä pyritään suppeampaan, kansantajuiseen esitykseen toimielinten asemasta ja roolista.
Euroopan Unioni rakentuu leimallisesti kolmelle pilarille. Näistä I pilarin eli yhteisöpilarin muodostaa Euroopan Yhteisö (EY), joka on Euroopan Hiili- ja Teräsyhteisön (EHTY), Euroopan talousyhteisön (ETY) ja Euroopan atomienergiayhteisön (Euratom) muodostama kokonaisuus. Ensimmäisen pilarin piiriin kuuluvat erityisesti unionin taloudelliseen integraatioon liittyvät asiat. Myös talous- ja rahaliitto EMU kuuluu tähän pilariin. Ensimmäisellä pilarilla on selkeästi voimakkain säädännöllinen tausta, mistä johtuukin EY:n oikeudesta puhuminen: tällä tarkoitetaan nimenomaisesti siis I pilariin kuuluvaa sääntelyä.
II pilariin kuuluvat yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan asiat. III pilari puolestaan kattaa yhteistyön oikeudellisissa asioissa sekä sisäpoliittisissa kysymyksissä. Kolmannen pilarin asioista voimakkaimmin on viime aikoina ollut esillä EU:n sisäinen poliisiyhteistyö. EU rakentui alunperin yhteisöjen päälle, joten ykköspilarin merkitys on perinteisesti ollut vahva. Kuitenkin mm. Amsterdamin sopimuksella 1997 vahvistettiin toisen ja kolmannen pilarin asemaa. Näin niistäkin on tullut aiempaa merkittävämpi osa unionia.
Pilareiden erilaisen taustan vuoksi niiden rakenteista löytyy varsin merkittäviäkin eroja. Kakkos- ja kolmospilarit perustuvat leimallisesti enemmänkin poliittiselle yhteistyölle, kun taas ykköspilarissa kyse on ylikansallisesta päätöksenteosta ja huomattavan moniulotteisesta oikeusjärjestyksestä. Päätöksentekoa leimaa se, että ykköspilarissa ratkaisut tyypillisesti tehdään enemmistöpäätöksin, kun taas kahdessa muussa pilarissa ratkaisut perustuvat enemmänkin yksimielisyyteen.
Euroopan Unionin neuvosto on jäsenvaltioiden ministereistä koottu toimielin, jonka toimivaltaan kuuluu ennen muuta I pilarin alaan kuuluva EY-oikeus, mm. direktiivit ja asetukset. Neuvostolla on lopullinen päätösvalta näissä asioissa. Ensimmäiselle pilarille tyypillisesti neuvosto ratkaisee asiat äänten enemmistöllä. Jäsenvaltioiden äänimäärät neuvostossa on painotettu valtioiden kokojen mukaan, mutta kuitenkin siten, että pienillä jäsenmailla on kokoaan enemmän sananvaltaa.
Neuvoston alaisena työskentelee noin 250 työryhmää ja komiteaa, joista tärkein, COREPER, valmistelee kaikki neuvoston kokouksiin tulevat asiat. Näin pyritään eliminoimaan suurin osa erimielisyyksistä jo ennen ministeritason neuvotteluja.
On tärkeää huomata, että neuvosto on rooliltaan ja toimivallaltaan eri elin kuin myöhemmin käsiteltävä Eurooppa-neuvosto tai Euroopan neuvosto, joka ei ole EU:n toimielin laisinkaan.
Parlamentti on rakenteellisen ideologiansa kannalta kohtuullisen lähellä suomalaista eduskuntaa. Parlamentissa istuu 626 eurokansanedustajaa (MEP, Member of European Parliament). Suomella on parlamentissa 16 edustajaa. Täysistunnon lisäksi parlamentin työmuotoina ovat mm. valiokunnat. Parlamentin jäsenet valitaan suoralla vaalilla kuten kotimaiset kansanedustajatkin. Parlamentin toimikausi on viisi vuotta.
Rakenteellisesta samankaltaisuudesta huolimatta parlamentin rooli EU:ssa on tyystin toisenlainen kuin eduskunnan Suomessa. Euroopan parlamentilla ei ole lopullista päätösvaltaa direktiiveistä, vaan sitä käyttää jäsenvaltioiden ministereistä koostuva neuvosto. Parlamentti kuitenkin osallistuu merkittävällä tavalla säädösten kehittämiseen ja hyväksyy joitain EU:n toimia, kuten esimerkiksi uusien jäsenvaltioiden liittymissopimukset.
Eräs kotimaisen eduskunnan valta-asemaa muistuttava ominaisuus parlamentista kuitenkin löytyy: komissio on eräänlaisessa parlamentaarisessa vastuussa teoistaan parlamentille. Parlamentilla on mahdollisuus antaa komissiolle epäluottamuslause Suomen eduskunnan tapaan.
Koska korkein päätösvalta yhteisöpilarin säädäntöasioissa on neuvostolla eikä parlamentilla, voidaan EU:n valtarakenteiden katsoa kärsivän tietynlaisesta välittömän demokratian puutteesta. Tätä on yritetty tasapainottaa viime aikoina lisäämällä parlamentin merkitystä. Nykyisin sen hyväksyntä onkin tarpeen yhä useammissa toimissa.
Komissio on hieman kotimaista hallitusta muistuttava organisaatio, joka koostuu 20 komissaarista. Kukin heistä edustaa omaa hallinnonalaansa, ja heidät on valittu jäsenvaltioiden kansalaisten joukosta. Tyypillisesti jäsenmaista on kustakin yksi komissaari, isommista maista kaksi. Komissaarit eivät kuitenkaan aja oman maansa etuja toimiessaan komissiossa, vaan pyrkivät toimimaan riippumattomasti kukin oman alansa hallinnoijana.
Komission keskeinen tehtävä on käyttää aloitevaltaa yhteisöpilarin säädäntöasioissa. Neuvosto ei voi saattaa voimaan uutta normia ilman komission ehdotusta, joten komissiolle jää tärkeä tehtävä johdatella EU:n konkreettista kehitystä. Komissio valmistelee EY-lainsäädäntöehdotukset samaan tapaan kuin hallitus Suomessa. EU-valmistelussa asiat hoidetaan kuitenkin kansainvälisemmin, ja kullakin jäsenvaltiolla on tilaisuutensa lausua käsityksensä komission ehdotuksista. Tästä aiheesta lisää erillisessä dokumentissani kansainvälisistä velvoitteista.
Säädäntötehtäviensä lisäksi komissio toimii myös EU:n edustajana aloitevaltansa puitteissa, ja neuvottelee esimerkiksi kauppa- ja yhteistyösopimuksista kolmansien maiden kanssa. Vielä eräänä komission tehtävänä on valvoa EU:n perustamissopimuksia ja jäsenvaltioiden velvoitteiden noudattamista. Tarvittaessa komissio voi viedä asian yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi.
Eurooppa-neuvosto ei ole varsinaisesti EU:n osa, vaan jäsenvaltioiden valtionpäämiehistä koostuva yhteistyöelin. Sen kokouksia, ns. huippukokouksia, järjestetään kahdesti vuodessa. Eurooppa-neuvosto käsittelee unionin toiminnan yleisiä suuntaviivoja ja osoittaa komissiolle unionin kehityspolkuja. Suomea Eurooppa-neuvostossa edustaa tyypillisesti pääministeri, mutta myös presidentti voi ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevissa asioissa olla mukana. Myös komission puheenjohtaja osallistuu kokouksiin.
Euroopan yhteisöjen tuomioistuin (EYTI, myös CURIA) on Luxemburgissa sijaitseva kaksiosainen eurooppaoikeuteen liittyviä kysymyksiä ratkaiseva tuomioistuin. Varsinaisen EY-tuomioistuimen etukäteissuotimena on sen yhteydessä toimiva ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin, jonka päätöksistä voi oikeuskysymyksien osalta valittaa vielä EY-tuomioistuimeen.
EYTI ei ole valitustuomioistuin, johon voisi valittaa kansallisten tuomioistuinten päätöksistä. Sen sijaan sen tehtävänä on ratkaista mm. kysymys siitä, onko joku taho syyllistynyt EU:n perustamissopimuksen tai sen nojalla annetun säädöksen rikkomiseen. EYTI:lle kuuluu myös selvitystyö sellaisessa tilanteessa, kun jonkin EU:n toimielimen antaman normin epäillään olevan sisällöltään mitätön. On syytä muistaa, että eurooppalaisen oikeuden sisältö lepää huomattavasti enemmän tuomioistuinratkaisuiden kuin kirjoitetun lain varassa, joten EYTI:llä on tärkeä rooli myös eurooppaoikeuden muokkaamisessa.
EYTI:llä on kuitenkin roolinsa myös eurooppaoikeuden kansallisessa soveltamisessa. Kotimaiset tuomioistuimet nimittäin voivat pyytää tuomioistuimelta ennakkoratkaisua perustamissopimusten tai muiden säädösten tulkinnasta. Kansalliselle tuomioistuimelle annettu ennakkoratkaisu on kyseisessä oikeusjutussa sitova. Käytännössä ennakkoratkaisupyynnöt muodostavatkin yli puolet vuosittain vireille tulevista jutuista.
Kanteen EY:n tuomioistuimessa voi nostaa komissio, jäsenvaltio, EU:n toimielin tai sellainen yksityinen taho, jota asia koskee välittömästi. Lähtökohtaisesti EYTI:n toimivalta kattaa jo nimenkin mukaan ykköspilarin eli EY-oikeuden. Tuomioistuimille on kuitenkin viimeaikaisilla sopimuksilla annettu rajallista valtaa myös kolmannen pilarin asioissa.
Euroopan keskuspankki (EKP, ECB) hallinnoi unionin taloudellista liittoutumista. EKP on EU:n toimielinjärjestelmästä ja jäsenvaltioista riippumaton elin, joka kehittää Euroopan alueen rahapolitiikkaa. Joissain tilanteissa EKP voi myös antaa asetuksia, joilla on sama oikeudellinen kantama kuin EY-asetuksilla yleensäkin. Keskuspankin keskeisimpiä toimielimiä ovat johtokunta ja neuvosto, joka on EKP:n korkein päättävä elin.
Euroopan parlamentin yhteydessä toimiva Euroopan oikeusasiamies on hieman kotimaisia korkeimpia laillisuusvalvojiamme muistuttava elin, joka tutkii mm. yksittäisten tahojen kanteluita Euroopan yhteisöjen toimielinten toiminnasta. Toimintatavat ovat suurin piirtein samat kuin kotimaisessa oikeusasiamieskäytännössämmekin. Kantelussa voi käyttää mitä tahansa unionin yhdestätoista virallisesta kielestä.
Jouni Heikniemi
5.6.2001
Tämä dokumentti kuuluu sivujeni osioon
Kirjalliset tuotokset / Oikeudellista asiaa.